A discussão sobre a situação previdenciária dos policiais federais que ingressaram na carreira entre 4 de fevereiro de 2013 e 12 de novembro de 2019 costuma ser associada à aposentadoria voluntária que esses servidores receberão no futuro.
O problema, porém, pode ser muito mais amplo e também real e imediato.
A ANEPF realizou uma leitura conjunta do Comunicado nº 002/2021 – JUR/FENAPEF, que trata da pensão por morte do policial federal, e do Informativo interno do SINPF/SP sobre morte e invalidez, elaborado por sua assessoria jurídica em setembro de 2023.
O próprio informativo do SINPF/SP reconhece que o valor dos benefícios pode variar conforme o regime previdenciário atribuído ao policial, o tempo de contribuição, a causa da morte ou incapacidade e a quantidade de dependentes. Também registra que a situação dos policiais ingressos entre 2013 e 2019 ainda exige solução administrativa quanto ao enquadramento previdenciário e possivelmente ao passivo contributivo.
A análise desses documentos, confrontada com a Emenda Constitucional nº 103/2019, o Parecer Vinculante JL-04 da Advocacia-Geral da União e o Tema 1019 do Supremo Tribunal Federal, revela uma situação preocupante:
Enquanto esses policiais permanecerem registrados nos sistemas administrativos como submetidos ao teto do RGPS, existe risco concreto de que aposentadorias por incapacidade e pensões por morte sejam inicialmente calculadas com base limitada a esse teto.
Não se afirma que esse será, necessariamente, o resultado definitivo de todo processo administrativo ou judicial. Em matéria previdenciária, a aplicação da norma depende da análise do caso concreto, da interpretação adotada pela Administração e, eventualmente, do Poder Judiciário.
Mas a ausência de uma garantia formal e operacional já representa, por si só, grave insegurança para os policiais e suas famílias, conforme veremos adiante.
O que o Parecer JL-04 e o Tema 1019 efetivamente reconheceram?
O Parecer Vinculante JL-04 reconheceu que os policiais civis da União que ingressaram até 12 de novembro de 2019 fazem jus à aposentadoria especial voluntária com:
integralidade, entendida como a totalidade da remuneração do cargo;
paridade plena com os policiais da ativa.
Posteriormente, o STF, no julgamento do Tema 1019, confirmou o direito do policial que preenche os requisitos da aposentadoria especial voluntária prevista na Lei Complementar nº 51/1985 à integralidade e, quando prevista em lei complementar, à paridade.
Existe, entretanto, uma precisão jurídica fundamental:
O Parecer JL-04 e o Tema 1019 enfrentaram diretamente a aposentadoria especial voluntária.
Esses pronunciamentos não definiram, de maneira específica e completa:
a aposentadoria por incapacidade permanente;
a pensão por morte comum;
a pensão decorrente de acidente de trabalho;
a incidência ou não do teto do RGPS nesses benefícios;
o tratamento cadastral e contributivo dos policiais de 2013 a 2019 enquanto a regularização não é implementada.
Isso não reduz a importância do direito reconhecido, no entanto demonstra que a ausência de regularização administrativa pode repercutir sobre benefícios que não foram diretamente solucionados pelo Parecer JL-04 ou pelo Tema 1019.
Por que o enquadramento atual pode afetar os benefícios?
A EC nº 103/2019 estabelece que determinadas aposentadorias e pensões sejam calculadas a partir da média das remunerações utilizadas como base das contribuições previdenciárias.
A Lei nº 12.618/2012 determina, como regra geral, que as aposentadorias e pensões pagas pelo RPPS da União aos servidores juridicamente submetidos ao Regime de Previdência Complementar sejam limitadas ao teto do RGPS. Nos benefícios calculados pela média, o art. 26, § 1º, da EC nº 103/2019 concretiza essa limitação ao estabelecer que a média contributiva considerada pelo RPPS não ultrapasse esse teto.
Para os policiais federais que ingressaram entre 2013 e 2019, contudo, a questão não é simples. Embora atualmente permaneçam cadastrados e contribuindo segundo parâmetros do RPC, o Parecer Vinculante JL-04 reconheceu-lhes aposentadoria especial voluntária com integralidade e paridade. Enquanto a Administração não definir e operacionalizar o enquadramento correto, permanece o risco de que benefícios por incapacidade ou pensões por morte sejam inicialmente calculados segundo o cadastro vigente, com limitação ao teto, obrigando o policial ou seus dependentes a discutir posteriormente a revisão do benefício.
Sendo assim, quando o servidor é considerado submetido ao Regime de Previdência Complementar (RPC), essa média pode ficar limitada ao teto do RGPS para fins do benefício pago pelo RPPS.
Já quando o servidor não está submetido ao teto, a tendência é que o cálculo considere a média contributiva integral, sujeita às demais regras e percentuais aplicáveis.
Isso significa que dois policiais com:
o mesmo cargo;
a mesma remuneração;
o mesmo tempo contributivo;
a mesma composição familiar;
e o mesmo evento incapacitante ou morte;
podem receber benefícios significativamente diferentes caso um seja tratado como submetido ao teto e o outro não.
O informativo do SINPF/SP confirma que o regime atribuído ao policial interfere na apuração dos benefícios e afirma que o servidor submetido ao RPC tem sua cobertura previdenciária do RPPS limitada ao teto, sem prejuízo de eventual cobertura complementar contratada separadamente.
A questão central e paradoxal é que os policiais de 2013 a 2019 possuem direito reconhecido à aposentadoria voluntária com integralidade e paridade, mas ainda permanecem, na prática contributiva e cadastral, sob parâmetros criados para servidores submetidos ao regime complementar.
Essa incongruência cria o chamado “limbo previdenciário”.
Como o limbo pode repercutir em cada situação?
1. Morte fora do serviço ou sem hipótese funcional especial
Segundo os informativos analisados, a pensão por morte do policial que falece ainda em atividade, por causa não enquadrada na regra especial (ou seja, morte que não tenha sido por agressão sofrida no exercício ou em razão da função), é calculada com base na aposentadoria por incapacidade permanente a que ele teria direito no momento do óbito.
Sobre esse valor aplica-se uma cota familiar correspondente a:
50% da aposentadoria hipotética;
mais 10% por dependente;
até o limite de 100%.
No exemplo de policial casado e com dois filhos menores, a cota familiar inicial seria de 80% da aposentadoria hipotética por incapacidade.
O cálculo ocorre, portanto, em duas etapas:
apura-se a aposentadoria por incapacidade permanente que o policial receberia;
aplica-se sobre ela a cota familiar da pensão.
O risco aos policiais que estão no limbo é que: se a Administração utilizar o atual enquadramento como submetido ao RPC, existe risco de que a média usada na primeira etapa seja limitada ao teto do RGPS.
E se for reconhecida a não submissão ao teto, há fundamento para que se utilize a média contributiva integral.
Assim, sempre que a média contributiva integral superar o teto, poderá haver diferença econômica relevante caso o benefício seja concedido de acordo com o enquadramento cadastral atualmente existente.
O prejuízo não é meramente teórico: ele pode atingir diretamente a renda da família logo após a morte do servidor.
2. Morte decorrente de agressão sofrida no exercício ou em razão da função
Neste ponto, é indispensável utilizar a redação exata da Constituição.
A regra especial não alcança automaticamente qualquer morte ocorrida durante o serviço.
O art. 10, § 6º, da EC nº 103/2019 exige que o óbito decorra de:
agressão sofrida no exercício ou em razão da função.
Nessa hipótese qualificada, a boa notícia é que existe forte fundamento constitucional para que a pensão corresponda à remuneração do cargo ocupado pelo policial.
Por utilizar diretamente a remuneração do cargo, e não uma média contributiva, essa é a situação em que a distinção entre estar ou não submetido ao teto tende a produzir menor controvérsia no cálculo jurídico do benefício.
Ainda assim, a ANEPF considera prudente registrar uma ressalva:
O direito material pode ser mais favorável do que o resultado inicialmente produzido por sistemas administrativos ainda não regularizados.
Enquanto o enquadramento cadastral permanecer indefinido, não se pode excluir totalmente o risco de erro operacional, interpretação restritiva ou necessidade de revisão administrativa ou judicial.
Portanto, embora essa seja a hipótese juridicamente mais protegida, a ausência de regularização continua sendo indesejável e extremamente arriscada.
Morte relacionada ao trabalho, mas sem agressão funcional
Nem toda morte relacionada ao serviço decorre necessariamente de agressão, vejamos. Podem existir situações como:
acidentes em missão;
acidentes de trânsito durante atividade funcional;
doenças profissionais;
outros eventos relacionados ao trabalho.
Essas hipóteses não se enquadram em situação fática de “agressão sofrida”, e não foram detalhadamente desenvolvidas nos informativos analisados.
Ou seja, por exclusão lógica, esse tipo de morte sem hipótese funcional especial pode ser entendida como morte fora do serviço.
Por isso, não é possível afirmar, de maneira automática, que toda morte que tenha algum vínculo com o serviço gerará pensão equivalente à remuneração do cargo.
Quando não estiver caracterizada a agressão exigida pelo art. 10, § 6º, poderá ser aplicada a regra geral da pensão, tomando-se como referência uma aposentadoria hipotética por incapacidade.
Nesse cenário, a definição sobre submissão ou não ao teto volta a ser relevante, pois os policiais no limbo previdenciário teriam o benefício calculado a menor.
3. Incapacidade permanente sem relação com o trabalho
Na incapacidade permanente sem nexo com acidente ou doença do trabalho, o benefício é calculado mediante aplicação de um percentual sobre a média contributiva.
A regra geral parte de:
60% da média para até vinte anos de contribuição;
acréscimo de dois pontos percentuais por ano que exceder vinte anos;
100% da média, em regra, ao atingir quarenta anos de contribuição.
O informativo do SINPF/SP confirma essa lógica e reconhece que o valor da aposentadoria por incapacidade depende do regime atribuído ao policial e do seu tempo contributivo.
Aqui, novamente, o risco para os policiais federais no limbo previdenciário é o de que: se o policial for considerado submetido ao teto, existe risco de que o percentual incida sobre uma média previamente limitada.
Se for reconhecida a não submissão ao teto, o percentual poderá incidir sobre a média contributiva integral.
Portanto, o limbo previdenciário pode reduzir diretamente a renda do próprio policial justamente no momento em que ele estiver permanentemente incapacitado para trabalhar.
Esse talvez seja um dos aspectos mais graves da omissão administrativa: o policial pode continuar exercendo atividade de risco sem saber, com segurança, qual proteção previdenciária será efetivamente aplicada caso perca definitivamente sua capacidade laboral.
4. Incapacidade permanente decorrente do trabalho
Quando a incapacidade permanente decorrer de:
acidente de trabalho;
doença profissional;
doença do trabalho;
a EC nº 103/2019 prevê, em regra, benefício correspondente a 100% da média contributiva.
Mas é necessário compreender corretamente essa fórmula:
100% da média não significa, necessariamente, 100% da remuneração atual do policial.
Aqui, novamente, é onde existe o risco aos policiais federais no limbo previdenciário: se a Administração considerar o servidor submetido ao teto do RGPS, há risco de que os 100% incidam sobre uma média limitada ao teto.
Se for reconhecida a não submissão ao teto, existe fundamento para considerar a média contributiva integral.
Nesse cenário, a diferença pode ser especialmente expressiva, porque o benefício corresponde à totalidade da média aplicável.
Assim, mesmo quando a legislação determina 100% da média, o enquadramento previdenciário anterior ao cálculo pode alterar substancialmente o resultado econômico.
Quadro-resumo
Na tabela abaixo é possível visualizar e cotejar simultaneamente todos os cenários comentados e compreender claramente em quais situações a questão do limbo previdenciário pode eventualmente interferir no cálculo do benefício.
O risco não é hipotético
A interpretação dos pareceres e informativos não afirmam que todo benefício concedido hoje será necessariamente limitado ao teto do RGPS.
A concessão deve ser precedida de processo administrativo, análise da situação funcional e definição do fundamento jurídico aplicável.
É possível que, diante de um caso concreto, a Administração reconheça o correto enquadramento previdenciário e afaste a limitação.
Também é possível, porém, que o órgão utilize inicialmente os dados atualmente registrados nos sistemas de pessoal, impondo ao policial incapacitado ou à sua família a necessidade de:
apresentar requerimentos administrativos;
pedir revisão do benefício;
discutir o enquadramento previdenciário;
ou recorrer ao Poder Judiciário.
Essa incerteza é, por si só, extremamente grave.
Morte e incapacidade não são eventos que podem aguardar indefinidamente:
novas reuniões;
pareceres sucessivos;
processos de uniformização;
adequações de sistemas;
ou definições sobre contribuições pretéritas.
O risco é atual porque o evento protegido pode ocorrer a qualquer momento.
A regularização não interessa apenas a quem está perto de se aposentar
A regularização do grupo 2013–2019 não deve ser tratada exclusivamente como uma discussão sobre aposentadorias voluntárias futuras.
Ela possui reflexos potenciais sobre:
o policial que se torna permanentemente incapaz;
o cônjuge que perde seu companheiro;
os filhos menores que perdem seu provedor;
a própria segurança jurídica da Administração.
O Parecer JL-04 e o Tema 1019 solucionaram parte da controvérsia ao reconhecerem a integralidade e a paridade da aposentadoria especial voluntária, mas a ausência de implementação e operacionalização integral desse entendimento mantém aberta uma zona de incerteza nos benefícios não programados.
É justamente essa lacuna que precisa ser enfrentada agora.
O passado pode exigir uma solução complexa. O presente não pode continuar indefinido.
A equalização das contribuições realizadas desde 2013, o tratamento de eventuais valores da Funpresp, a compensação previdenciária e a definição do passivo são questões complexas.
Essa complexidade, entretanto, não justifica a manutenção indefinida do risco atual.
Hoje existe um consenso entre muitas entidades de classe de que a solução pode e deve ser organizada em duas etapas:
Primeiro, definir e corrigir prospectivamente o enquadramento previdenciário, assegurando clareza sobre:
não submissão ao teto do RGPS;
base de incidência das contribuições futuras;
cálculo de aposentadoria por incapacidade;
cálculo de pensões por morte;
tratamento administrativo de eventos ocorridos antes da solução definitiva.
Depois, solucionar o passivo contributivo e financeiro do período anterior.
A ANEPF continuará cobrando uma resposta formal, objetiva e operacional da Administração.
Os policiais federais e suas famílias não podem permanecer expostos a um risco previdenciário indefinido por falta de implementação de um direito reconhecido há anos.
O limbo previdenciário não ameaça apenas a aposentadoria futura. Ele pode atingir o policial e sua família hoje.
Brasília, 14 de junho de 2026.
Fontes analisadas
Comunicado nº 002/2021 – JUR/FENAPEF: Pensão por morte do policial federal; Link: https://fenapef.org.br/comunicado-n-002-2021-jur-fenapef
Informativo interno do SINPF/SP sobre morte e invalidez, elaborado pela assessoria jurídica em setembro de 2023.
Emenda Constitucional nº 103/2019;
Parecer Vinculante JL-04/2020 da Advocacia-Geral da União;
Tema 1019 do Supremo Tribunal Federal.
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